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Risarcimento per processo amministrativo lungo anche senza istanza di prelievo
A cura di Fulvio Graziotto

Per un processo amministrativo durato oltre 18 anni, la Corte Europea per i Diritti dell'Uomo ha condannato l'Italia malgrado anche la Cassazione avesse confermato che la richiesta di risarcimento fosse irricevibile perché i ricorrenti non avevano depositato l'istanza di prelievo (cioè l'istanza con cui si può segnalare l'urgenza del ricorso).


Decisione: Sentenza Olivieri e altri/2016 del 25/02/2016

Classificazione: Amministrativo, Civile



Parole chiave: procedimento amministrativo - durata eccessiva - mancato deposito istanza di prelievo - risarcimento - sussiste



Il caso.

Alcuni impiegati di un ente locale erano ricorsi al Tribunale Amministrativo Regionale nel 1990, domandando una correzione relativa all'anzianità di servizio.

Dopo tempo (2008), il T.A.R. aveva chiesto loro di presentare una nuova domanda di fissazione dell'udienza e nel frattempo i ricorrenti avevano proposto domanda anche per ottenre l'indenizzo in base alla cd. legge Pinto (legge 89/2001) ma, siccome non era stata depositata l'istanza di prelievo, la domanda era stata dichiarata irricevibile.

A questo punto i ricorrenti proponevano azione alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, che accoglie le loro argomentazioni.



La decisione.

La Corte affronta dapprima la questione della ricevibilità della domanda sollevata dal governo italiano, affermando che le richieste dei ricorrenti non appaiono manifestamente infondate.

Passando quindi a esaminare il merito della questione, la Corte ossreva che per essere giudicato effettivo, un ricorso deve essere suscettibile di rimediare direttamente alla situazione incriminata, e di presentare delle prospettive ragionevoli di successo: «pour pouvoir être jugé effectif, un recours doit être susceptible de remédier directement à la situation incriminée et présenter des perspectives raisonnables de succès (Sejdovic c. Italie [GC], no 56581/00, § 46, CEDH 2006-II ; Vučković et autres, précité, § 74 et Balogh c. Hongrie, no 47940/99, § 30, 20 juillet 2004)».

Poi chiarisce che nei Paesi in cui vi sono già violazioni, un ricorso che tende unicamente ad accelerare la procedura potrebbe non essere sufficiente a risolvere una situazione che si è già manifestamente prolungata in modo eccessivo «Il est aussi évident que, pour les pays où existent déjà des violations liées à la durée de procédures, un recours tendant uniquement à accélérer la procédure, s’il serait souhaitable pour l’avenir, peut ne pas être suffisant pour redresser une situation où il est manifeste que la procédure s’est déjà étendue sur une période excessive».

Nel caso di specie, chiarisce che il decreto legge 112/2008 ha introdotto una condizione di ricevibilità del ricorso ai sensi della legge Pinto: «51. Pour ce qui est des procédures juridictionnelles administratives, l’article 54, deuxième alinéa du décret-loi no 112/2008 (converti en la loi no 133 de 2008) a introduit une condition de recevabilité du recours « Pinto ». Les « juridictions Pinto » ne peuvent être saisies que si la partie requérante a déposé, au cours de la procédure principale, une demande de fixation en urgence de la date de l’audience (istanza di prelievo). À l’époque des faits litigieux, cette demande se fondait sur l’article 51 du décret royal no 642 du 17 août 1907.

52. Selon la Cour, à partir de la date d’entrée en vigueur du décret-loi no 112 de 2008, à savoir le 25 juin 2008, le législateur a mis en place une nouvelle procédure pour se plaindre de la longueur excessive de la procédure juridictionnelle administrative. Celle-ci se compose de deux phases : la première phase, qui prévoit l’introduction de la demande dite istanza di prelievo au cours de la procédure devant le juge administratif et qui est condition de recevabilité d’un recours Pinto; la deuxième phase, disciplinée par la loi Pinto, qui permet à chaque individu de présenter une demande de satisfaction équitable auprès de la cour d’appel compétente ratione loci».

E poi osserva anche che il presidente del T.A.R. ha una semplice facoltà di fissare la data dell'udienza, e non un obbligo: «56. La Cour note que le libellé des deux textes de loi montre que le président du TAR a une simple faculté de fixer la date de l’audience. En deuxième lieu, l’istanza di prelievo est considérée comme un critère parmi les autres prévus à l’article 8 de l’annexe no 2 du code de procédure administrative. Enfin, faute d’informations du Gouvernement à ce sujet, il y a lieu de remarquer qu’il ne semble pas que la législation nationale ait prévu des modalités précises quant au traitement de la demande en question, en particulier les critères que le président du TAR doit appliquer pour rejeter ou faire droit à la demande et les conséquences, en cas de décision favorable à la partie, sur le déroulement de la procédure».

Il Collegio dubita anche che tali misure possano essere efficaci: «60. Compte tenu de ces éléments, la Cour relève qu’il ne ressort ni du libellé des deux textes mentionnés (voir paragraphes 54 et 55), ni de la pratique judiciaire qu’elle a dû apprécier de son propre chef, que la demande de fixation en urgence de la date de l’audience puisse efficacement hâter la prise d’une décision sur l’affaire dont le tribunal est saisi. La Cour constate, en outre, qu’aucune condition visant à garantir l’examen d’une telle demande n’est prévue par le système national (voir, a contrario, Techniki Olympiaki c. Grèce (déc.), no 40547/10, 1er octobre 2013 et Grzinčič c. Slovénie, no 26867/02, § 87-88, 3 mai 2007; voir aussi Xynos précité, § 38 et Sürmeli précité, §§ 106-108).

61. La Cour considère que l’introduction d’une demande de fixation en urgence de la date de l’audience (istanza di prelievo) n’a pas un effet significatif sur la durée de la procédure, soit en débouchant sur son accélération, soit en l’empêchant d’aller au-delà de ce qui pourrait être considéré comme raisonnable (voir, a contrario, Holzinger (no1) c. Autriche, no 23459/94, § 22, CEDH 2001-I). Il y a donc lieu de conclure que le résultat de cette demande est aléatoire».

E poi la Corte osserva che le disposizioni applicabili al caso di specie, nel testo in allora vigente, lasciavano al giudice nazionale la possibilità di includere, nel calcolo della durata eccessiva, il periodo anteriore alla data di entrata in vigore della norma contestata: «66. Dans la version du texte applicable aux présentes affaires, l’article 54, alinéa 2, du décret-loi no 112 de 2008 prévoyait qu’une demande de satisfaction équitable aux sens de la loi Pinto pouvait être introduite seulement si la partie à la procédure juridictionnelle administrative avait déposée préalablement une demande de fixation en urgence de la date de l’audience. Cette prévision laissait ouverte au juge national la possibilité d’inclure, dans le calcul de la durée excessive, la période antérieure à la date d’entrée en vigueur de la norme contestée».

E giunge quindi alla sua pronuncia, con la quale afferma che la procedura per l'indennizzo da irragionevole durata del processo amministrativo non può essere considerata come un ricorso effettivo ai sensi dell'art. 13 della convenzione CEDU, con la conseguenza che deve ritenersi violato detto articolo: «71. À la lumière de tout ce qui précède, la Cour estime que la procédure pour se plaindre de la longueur excessive d’une procédure juridictionnelle administrative, résultant de la lecture combinée de l’article 54, alinéa 2, du décret-loi no 112 de 2008 et de la loi Pinto, ne peut pas être considérée comme un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention. Il y a donc lieu de rejeter l’exception de non-épuisement soulevée par le Gouvernement et de conclure à la violation de l’article 13 de la Convention».

Infine, nel pronunciare la decisione, dichiara ricevibili le richieste, afferma la violazione degli artt. 6, §1, e 13, della Convenzione, e condanna lo Stato Italiano a versare la somma di euro 22mila, oltre accessori e interessi, a ciascun ricorrente a titolo di danni morali.



Osservazioni.

La Corte CEDU ha accertato la violazione dell'art. 6 §1 e dell'art. 13 della Convenzione perché, alla luce di tutte le, considerazioni svolte, la procedura per ottenere l'indennizzo per l'irragionevole durata di un processo amministrativo non può essere considerata come un ricorso effettivo ai sensi dell'art. 13 della CEDU.





Disposizioni rilevanti.

LEGGE 24 marzo 2001, n. 89

Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo

Vigente al: 22-5-2016

Art. 1-ter - Rimedi preventivi

1. Ai fini della presente legge, nei processi civili costituisce rimedio preventivo a norma dell'articolo 1-bis, comma 1, l'introduzione del giudizio nelle forme del procedimento sommario di cognizione di cui agli articoli 702-bis e seguenti del codice di procedura civile. Costituisce altresì rimedio preventivo formulare richiesta di passaggio dal rito ordinario al rito sommario a norma dell'articolo 183-bis del codice di procedura civile, entro l'udienza di trattazione e comunque almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis. Nelle cause in cui non si applica il rito sommario di cognizione, ivi comprese quelle in grado di appello, costituisce rimedio preventivo proporre istanza di decisione a seguito di trattazione orale a norma dell'articolo 281-sexies del codice di procedura civile, almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis. Nelle cause in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, il giudice istruttore quando ritiene che la causa può essere decisa a seguito di trattazione orale, a norma dell'articolo 281-sexies del codice di procedura civile, rimette la causa al collegio fissando l'udienza collegiale per la precisazione delle conclusioni e per la discussione orale.

2. L'imputato e le altre parti del processo penale hanno diritto di depositare, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, un'istanza di accelerazione almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis.

3. Nei giudizi dinanzi al giudice amministrativo costituisce rimedio preventivo la presentazione dell'istanza di prelievo di cui all'articolo 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis.

4. Nel procedimento contabile davanti alla Corte dei conti il presunto responsabile ha diritto di depositare, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, un'istanza di accelerazione, almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis.

5. La parte dei giudizi di natura pensionistica dinanzi alla Corte dei conti ha diritto di depositare, personalmente o a mezzo di procuratore speciale, un'istanza di accelerazione, almeno sei mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis.

6. Nei giudizi davanti alla Corte di cassazione la parte ha diritto a depositare un'istanza di accelerazione almeno due mesi prima che siano trascorsi i termini di cui all'articolo 2, comma 2-bis.

7. Restano ferme le disposizioni che determinano l'ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti.



DECRETO LEGISLATIVO 2 luglio 2010, n. 104

Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo

Vigente al: 22-5-2016

Art. 71 - Fissazione dell'udienza

1. La fissazione dell'udienza di discussione deve essere chiesta da una delle parti con apposita istanza, non revocabile, da presentare entro il termine massimo di un anno dal deposito del ricorso o dalla cancellazione della causa dal ruolo.

2. La parte può segnalare l'urgenza del ricorso depositando istanza di prelievo.

3. Il presidente, decorso il termine per la costituzione delle altre parti, fissa l'udienza per la discussione del ricorso.

4. La pendenza del termine di cui all'articolo 15, comma 2, e la proposizione del regolamento di competenza non precludono la fissazione dell'udienza di discussione nè la decisione del ricorso, anche ai sensi degli articoli 60 e 74, salvo che nel termine di cui all'articolo 73, comma 1, la parte interessata depositi l'istanza di regolamento di competenza notificata ai sensi dello stesso articolo 15, comma 2. In tal caso, il giudice può differire la decisione fino alla decisione del regolamento di competenza.

5. Il decreto di fissazione è comunicato a cura dell'ufficio di segreteria, almeno sessanta giorni prima dell'udienza fissata, sia al ricorrente che alle parti costituite in giudizio. Tale termine è ridotto a quarantacinque giorni, su accordo delle parti, se l'udienza di merito è fissata a seguito di rinuncia alla definizione autonoma della domanda cautelare.

6. Il presidente designa il relatore almeno trenta giorni prima della data di udienza.



Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo

Vigente al: 22-5-2016

ARTICOLO 6 - Diritto a un equo processo

1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa portare pregiudizio agli interessi della giustizia.

2. Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.

3. In particolare, ogni accusato ha diritto di:

a) essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in modo dettagliato, della natura e dei motivi dell’accusa formulata a suo carico;

(b) disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie a preparare la sua difesa;

(c) difendersi personalmente o avere l’assistenza di un difensore di sua scelta e, se non ha i mezzi per retribuire un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ufficio, quando lo esigono gli interessi della giustizia;

(d) esaminare o far esaminare i testimoni a carico e ottenere la convocazione e l’esame dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;

(e) farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata in udienza.

ARTICOLO 13 - Diritto a un ricorso effettivo

Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.


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